sehepunkte 21 (2021), Nr. 7/8

Martin Diebel: "Die Stunde der Exekutive"

Als vor zwei Jahren Martin Diebels Buch über die Notstandspläne des Bundesministeriums des Innern (BMI) erschien, erregte es in der Presse vergleichsweise große Aufmerksamkeit. Das ist dem Werk auch in der Wissenschaft zu wünschen, denn es leistet einen wichtigen Beitrag zur politischen Geschichte der Bundesrepublik. Dabei berührt es mehrere zentrale Themen: personelle Kontinuitäten in den bundesdeutschen Behörden nach dem Nationalsozialismus, die deutsch-deutsche Sicherheitsgeschichte im Kalten Krieg und die ambivalenten Liberalisierungs- und Demokratisierungsprozesse in Politik und Gesellschaft.

Die bisherige Forschung zu den Notstandsgesetzen konzentrierte sich vor allem auf die (parlamentarischen) Debatten in den 1960er Jahren und den Protest gegen die geplanten Grundgesetzänderungen, wobei Michael Schneider bereits den obrigkeitsstaatlichen Charakter der frühen Entwürfe betont hat. [1] Nach langjährigen Debatten waren die als Notstandsgesetze bekannten Grundgesetzänderungen 1968 vom Bundestag verabschiedet worden, die Regelungen für den inneren und den äußeren Notstand umfassten. Josef Foschepoth setzte einen neuen Akzent, als er 2012 die massenhafte Post- und Telefonüberwachung in der Bundesrepublik in den 1950er und 1960er Jahren offenlegte, die erst 1968 durch das G10-Gesetz juristisch abgesichert wurde - mit weitreichenden Eingriffen in das grundgesetzlich verbriefte Post- und Telefongeheimnis. [2]

Diebels Studie verdeutlicht auf noch breiterer Grundlage, warum die Furcht vor staatlichem Machtmissbrauch begründet war. Als Mitglied der Forschungsgruppe zur Geschichte der Innenministerien in Bonn und Ost-Berlin [3] konnte Diebel erstmals die Notstandspläne des BMI systematisch auswerten und hatte zudem Zugriff auf die Personalakten der beteiligten Beamten.

Seine Arbeit ist chronologisch aufgebaut und zeichnet in vier Kapiteln die Entwicklung der Notstandspläne nach. Dabei erläutert er jeweils sowohl die öffentlichen Kontroversen als auch die internen Diskussionen (innerhalb des BMI und mit anderen Ministerien) und die Verhandlungen zwischen Bund und Ländern, Bundesregierung und Opposition.

Insbesondere die Entwürfe der 1950er Jahre waren geprägt vom staatsfixierten und obrigkeitsstaatlichen Denken der Beamten des Innenministeriums. Statt parlamentarischen Verhandlungen mit Normenkontrolle durch das Bundesverfassungsgericht sollte die "Stunde der Exekutive" (Bundesinnenminister Gerhard Schröder) gelten. Der Handlungsfähigkeit des Staates wurden die Grundrechte von Bürgerinnen und Bürgern untergeordnet, etwa indem Notverordnungen eine vorsorgliche Inhaftierung von "Staatsfeinden" und allen "Gastarbeitern" oder eine Dienstpflicht für große Teile der Bevölkerung ermöglichen sollten. Die ideellen Anleihen bei entsprechenden nationalsozialistischen Verordnungen setzt Diebel in Verbindung mit den Biografien der beteiligten Beamten und kann zeigen, dass gerade einige der problematischsten Pläne aus der Feder jener Beamter stammten, die bereits während der NS-Zeit für ähnliche Aufgabenbereiche zuständig waren, etwa bei der Gestapo oder beim Zivilschutz. Neben der Angst vor einem kommunistischen Angriff im Kalten Krieg nennt Diebel weitere Erfahrungsmomente und Traditionen, die die Bedrohungsszenarien im BMI prägten: die bürgerkriegsähnlichen Zustände in der Weimarer Republik, eine obrigkeitsstaatliche Verwaltungspraxis, die bis ins Kaiserreich zurückreichte, sowie die Sozialisation und Verwaltungstätigkeit der Beamten im Nationalsozialismus.

Im Laufe der Jahre wurden viele der Entwürfe allmählich entschärft. Dies geschah als Reaktion auf öffentlichen Druck oder war internen Kontroversen und personellen Wechseln an der Ministeriumsspitze geschuldet. Diebel betont zwar das obrigkeitsstaatliche Denken der Beamten im BMI, arbeitet aber auch Auseinandersetzungen zwischen einzelnen Abteilungen heraus. Insbesondere die Verfassungsabteilung kritisierte wiederholt die aus ihrer Sicht verfassungswidrigen Pläne der Abteilung Öffentliche Sicherheit und entschärfte gemeinsam mit dem Bundesjustizministerium einige Passagen. Zudem veränderte sich unter den wechselnden Innenministern allmählich auch der Umgang mit der Debatte über die Notstandsgesetze - hin zu Dialog und Kompromissen. Diebel zeigt anschaulich, wie sehr die Orientierung am starken Staat mit dem traditionellen Arkanprinzip der Verwaltung korrespondierte. Brisante Pläne wurden lange geheim gehalten, selbst vor den Bundesländern und der Opposition, deren Zustimmung für die notwendige Zweidrittelmehrheit im Bundestag essentiell war. Erst allmählich wurden sie in die Beratungen einbezogen.

An Michael Schneider anknüpfend legt Diebel überzeugend dar, wie die Kritikerinnen und Kritiker - er nennt hier insbesondere SPD und Gewerkschaften, aber auch Medien, Intellektuelle und die Studentenbewegung - eine "Demokratisierung des Notstands" erreichen konnten, die in den im Mai 1968 beschlossenen Notstandsgesetzen ihren Ausdruck fand. Als wichtige Faktoren für diesen Prozess nennt Diebel die Wahrnehmung staatlicher Willkür als reale Bedrohung im Zusammenhang mit der SPIEGEL-Affäre und das veränderte politische Kräfteverhältnis durch den Eintritt der SPD in die Große Koalition. Dies habe letztlich auch zu einem demokratischen Lernprozess im BMI geführt. Doch es seien auch problematische Aspekte bestehen geblieben, etwa die weitgehend freie Hand für die Bundesregierung im Falle des inneren Notstands oder das Gesetz zur Telefon- und Postüberwachung. Trotzdem betont Diebel in seinem Fazit vor allem den demokratischen Lernprozess in der Gesellschaft und zum Teil auch unter den Beamten des BMI.

Die Stärke von Diebels Arbeit ist die differenzierte Analyse der Notstandsentwürfe und ihrer Autoren. Er trifft sich hier mit Janosch Steuwers Mahnung, Aufarbeitungsprojekte dürften sich nicht aufs "Nazis zählen" reduzieren. [4] Zwar betont auch Diebel die hohe NS-Belastung im BMI und beleuchtet dabei die biografischen Hintergründe der Beamten, verknüpft dies aber mit deren Agieren in der Nachkriegszeit. So kann er einerseits herausarbeiten, wie personelle zu ideellen Kontinuitäten im politischen Handeln wurden. Andererseits zeigt er, dass es zumindest bei einzelnen Beamten trotzt NS-Sozialisation ein Umdenken und eine zunehmende Orientierung an Rechtsstaat und Grundgesetz gab.

Diebels Studie regt zu weiterer Forschung an. Er zeigt, dass ein differenzierter Blick auf die bundesdeutsche Politik der 1950er und 1960er Jahre nötig ist. Denn einerseits kann man zwar konstatieren, dass im BMI mindestens in den 1950er Jahren obrigkeitsstaatliches und bisweilen sogar antidemokratisches Denken verbreitet war, anderseits gab es aber auch interne Konflikte. Hinzu kam die Ablehnung der Pläne durch die Länder. Dies verdeutlicht, dass auch der Blick auf die Länder wichtig ist, um die Frage von Nachwirkungen des Nationalsozialismus und Regierungspraxis in der (frühen) Bundesrepublik zu untersuchen. [5]

Anmerkungen:

[1] Michael Schneider: Demokratie in Gefahr? Der Konflikt um die Notstandsgesetze: Sozialdemokratie, Gewerkschaften und intellektueller Protest (1958-1968), Bonn 1986 (Politik und Gesellschaftsgeschichte; 17); Boris Spernol: Notstand der Demokratie. Der Protest gegen die Notstandsgesetze und die Frage der NS-Vergangenheit, Essen 2008.

[2] Josef Foschepoth: Überwachtes Deutschland. Post- und Telefonüberwachung in der alten Bundesrepublik, Göttingen 2012.

[3] Frank Bösch / Andreas Wirsching (Hgg.): Hüter der Ordnung. Die Innenministerien in Bonn und Ost-Berlin nach dem Nationalsozialismus, Göttingen 2018 (Veröffentlichungen zur Geschichte der deutschen Innenministerien nach 1945; 1).

[4] Janosch Steuwer: "Zweiundvierzig". Nazis zählen als unsinniges Ritual, in: geschichte der gegenwart, 14.2.2021, https://geschichtedergegenwart.ch/zweiundvierzig-nazis-zaehlen-als-unsinniges-ritual-der-vergangenheitsbewaeltigung/ (10.6.2021).

[5] Vgl. dazu das Projekt "Demokratische Kultur und NS-Vergangenheit. Politik, Personal, Prägungen in Bayern 1945-1975", https://www.ifz-muenchen.de/demokratische-kultur-und-ns (10.6.2021).