Malte Schwertmann analysiert in oben genannter Monografie die Gesetzgebung und Repräsentation in Bayern unter dem Aspekt der Beteiligung der Ständeversammlung an der Gesetzgebung im Frühkonstitutionalismus.

Die Arbeit ist nach einer Einleitung zur verfassungsrechtlichen Entwicklung in Deutschland in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts in drei Kapitel gegliedert. Kapitel I befasst sich mit den Organen der Gesetzgebung nach der Verfassung Bayerns von 1818. Zentrale Frage ist die nähere Bestimmung der verfassungsrechtlichen Position von König und Ständeversammlung unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Einbindung in den Deutschen Bund. Kapitel II gibt einen Überblick über die Landtage zwischen 1819 und 1848 und ihre gesetzgeberische Tätigkeit. Kapitel III untersucht den Umfang der ständischen Beteiligung an der Gesetzgebung anhand der Verfassunggebung, der einfachen Gesetzgebung und der Finanzgesetzgebung. In einem Schlussabschnitt werden die Ergebnisse der Arbeit zusammengefasst.

Die Monografie ordnet sich in eine Reihe von Arbeiten der jüngeren Zeit ein, die sich mit der frühkonstitutionellen Verfassungsperiode beschäftigen, die gekennzeichnet ist durch schleichende Umwandlungsprozesse unterhalb der Ebene spektakulärer politischer Ereignisse, in der Spannungen und Entwicklungsschübe gerade durch die Überlagerung von überkommenen und neuartigen Strukturen entstanden sind. Für diese Arbeiten ist eine umfangreiche analytische Basis charakteristisch. Das trifft in besonderem Maße auch auf die Monografie Schwertmanns zu.

Im Zentrum der Arbeit steht die Frage, in welchem Umfang der bayerischen Ständeversammlung durch die Verfassung von 1818 ein Mitbestimmungsrecht bei der Gesetzgebung gewährt wurde und wie sich dieses in der Verfassungspraxis sowohl vom materiellen Umfang her als auch im parlamentarischen Verfahren in der Auseinandersetzung der Ständeversammlung mit der Regierung konkretisierte und wandelte. Dabei soll gezeigt werden, dass der Übergangscharakter den neuen konstitutionell-repräsentativen Verfassungsinstitutionen geradezu immanent war und dass die frühkonstitutionellen Verfassungen den Beteiligten zugleich einen großen Argumentations- und Handlungsspielraum boten.

Der Neuwert der Monografie spiegelt sich vor allem in folgenden Punkten wider:

(1) Der Verfasser zeigt, dass mit der Reorganisation des bayerischen Staates zu Beginn des 19. Jahrhunderts in der Verfassung ein geregeltes Gesetzgebungsverfahren eingeführt wurde, an dem nicht nur der König und seine Ministerialbürokratie, sondern mit der Ständeversammlung auch ein Organ außerhalb der monarchischen Sphäre beteiligt war, dem nur insoweit Rechte eingeräumt waren, um öffentlichen Mindesterwartungen an eine repräsentative Verfassung gerecht zu werden.

(2) Deutlicher als in anderen Arbeiten zur Thematik wird erläutert, dass die Einordnung der Ständeversammlung in die frühkonstitutionelle Verfassungsstruktur aufgrund der Anerkennung des monarchischen Prinzips widersprüchlich erfolgte. Diese Widersprüchlichkeit wird konkret aufgezeigt. So wies die Verfassung dem König die gesamte Staatsmacht zu. Da der Ständeversammlung die eingeräumten Mitspracherechte bei der Gesetzgebung nicht mehr einseitig entzogen werden konnten, bestand jedoch ein in sich prinzipiell gleichrangiges Verhältnis, das aber durch den Verfassungswortlaut wieder in Abrede gestellt wurde. Dies verdeutlicht den Dualismus zwischen Monarchie und Repräsentation.

(3) Bei der Untersuchung zur Beteiligung der Ständeversammlung an der Gesetzgebung zwischen 1819 und 1848 stehen die Reichweite der Gesetzesvorbehalte, der Umgang mit diesen und der Wandel in der Verfassungspraxis im Vordergrund. Schwertmann zeigt, dass es für den Bereich der Verfassunggebung im Hinblick auf die Verfassungsreform kennzeichnend war, dass sich der Streit zwischen Regierung und Kammern an symbolträchtigen Rechten wie der Gesetzesinitiative und der Ministerverantwortlichkeit entzündete. Zugleich weist der Verfasser darauf hin, dass sich sowohl der König und die Staatsregierung als auch die Kammern im Umgang dadurch auszeichneten, bestehende Probleme pragmatisch und punktuell im Bereich des Möglichen zu lösen. Die Reformgesetzgebung von 1848 stellte deshalb nur eine Umsetzung der schon bestehenden Verfassungspraxis dar und war ohne die lange Vorlaufszeit seit 1819 kaum denkbar. Für den Bereich der Gesetzgebung verdeutlicht Schwertmann überzeugend, dass beim Erlass der Verfassung aufseiten der Regierung keine genaue Vorstellung über die Reichweite des allgemeinen Gesetzesvorbehalts bestand, dem nach allgemeiner Meinung aber das Zivil- und Strafrecht sowie das dazugehörige Prozessrecht unterfielen. Er zeigt, dass sich Beschränkungen des ständischen Mitwirkungsrechts zunächst aus dem Begriff des Gesetzes selbst ergaben, der noch im Sinne justizstaatlicher Vorstellungen gegenständlich verstanden wurde. Daraus ergab sich, dass die Normsetzung im Bereich überkommener Hoheitsrechte wie der Militär-, Polizei- und Organisationsgewalt grundsätzlich nicht dem Gesetzgebungsrecht, sondern allein der monarchischen Prärogative unterfiel. Erst die spätkonstitutionelle Staatslehre bezog die gegenständliche Begrenzung des Gesetzesvorbehalts in den Gesetzesbegriff ein und formte daraus den materiellen Gesetzesbegriff. Schließlich arbeitet Schwertmann für die Finanzgesetzgebung das Steuerbewilligungsrecht als eigenständiges Recht der Ständeversammlung neben dem Gesetzgebungsrecht heraus, dem durch die Möglichkeiten mittelbarer Einflussnahme in der Verfassungspraxis sogar höhere Bedeutung beigemessen wurde und das der Ständeversammlung zudem die Befugnis gewährte, das Wie der Steuererhebung zu bestimmen.

In seiner Untersuchung zum bayerischen Parlamentarismus verweist Schwertmann im Ergebnis vor allem auf zwei bedeutsame Aspekte: Zum einen hebt er das strukturelle Ungleichgewicht zwischen den an der Gesetzgebungstätigkeit beteiligten Organen König/Staatsregierung und Ständeversammlung hervor. Während dem König ein umfangreicher Apparat zur Verfügung stand, hatte die Ständeversammlung keinen Zugriff auf die Verwaltung, war von den notwendigen Informationsquellen abgeschnitten und verfügte über keine wirksamen Kontrollinstrumente. Zum anderen verdeutlicht er den erheblichen Einfluss, den die Ständeversammlung trotz dieser Mängel in der Gesetzgebung entfalten konnte. Dieser zeigt sich nach Auffassung des Autors zunächst weniger in konkreten gesetzgeberischen Ergebnissen, sondern spiegelte sich im Umgang der Regierung mit den Kammern (akribische Vorbereitung der Landtage durch die Regierung) und der konzentrierten Zusammenarbeit zwischen Regierung und Kammern wider. Der Ständeversammlung wiederum gelang es zumindest, was die Beratungsgegenstände betraf, sich der Kontrolle der Regierung weitestgehend zu entziehen. Beispiele dafür sind die Debatten um Pressefreiheit, Gesetzesinitiative und Ministerverantwortlichkeit.

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass Schwertmann der frühkonstitutionellen Verfassungsperiode in Bayern im Wesentlichen transitorischen Charakter zuerkennt. Er weist aufgrund seiner Untersuchungen nach, dass in ihr aus verfassungspolitischer und gesetzgeberischer Sicht die Grundlagen gelegt wurden, die in Bayern das konstitutionelle System ausformten. Damit ist für Schwertmann, der im Sinne Hellers darstellt, was gewesen ist, Geschichte immer Geschichte aus der Perspektive des Jetzt gesehen. [1]

Anmerkung:

[1] Hermann Heller: Staatslehre, 4. Aufl., Leiden 1970, 28.

Carola Schulze