Mit ihrem symbolträchtigen Gipfel in Algier 1975 war die Organisation erdölexportierender Länder am Höhepunkt ihrer Bedeutung angekommen: "[...] by the mid-1970s OPEC countries had obtained a number of significant achievements that taken together might qualify well as an 'oil revolution' [...]." (252), schreibt Giuliano Garavini in seiner Studie zur Geschichte der Organisation. [1] Die OPEC hatte Mitte der 1970er Jahre nicht nur die internationalen Ölfirmen in ihrer Bedeutung eingeschränkt, sie hatte darüber hinaus erreicht, dass die mächtigsten Industriestaaten ihre konfrontative Haltung gegenüber der Organisation aufgegeben hatten und den direkten Dialog suchten - und das alles ohne die Unterstützung der Entwicklungsländer des globalen Südens zu verlieren: "Not bad for raw material exporters that in 1960 could not even find a seat for their organization!" (252) Waren die 1970er Jahre die Dekade der Ölrevolution, dann setzte mit den 1980ern eine "counter revolution" (361) ein. Die OPEC-Staaten büßten einen Großteil ihres gerade gewonnenen Handlungsspielraums ein und die Organisation wurde zu einem ölpolitischen Akteur unter vielen.

Der lange Anlauf zur Gründung der Organisation, die Hochphase ihrer Bedeutung und der darauffolgende Abstieg ist Thema der vom römischen Historiker Giuliano Garavini verfassten Studie. Das hervorragend recherchierte Buch, das insbesondere an der New York University Abu Dhabi entstanden ist, ist die erste genuin historische Studie der Organisation. [2] Garavini hat dazu eine beeindruckende Zahl an Quellen in westlichen Industrienationen, staatlichen Archiven der OPEC-Staaten und in Archiven der Ölkonzerne gesichtet. Insbesondere jedoch hat der Historiker erstmals Einblick in die Sitzungsprotokolle der OPEC erhalten, die sich als roter Faden durch die Studie ziehen und eine detaillierte Analyse der Arbeit der Organisation erlauben. Nicht zuletzt hat Garavini das von ihm verwendete Quellenmaterial der OPEC für nachfolgende Forschung aufbereitet und zugänglich gemacht. [3]

Die Studie ist als internationale Diplomatiegeschichte angelegt und zeichnet die Entwicklung der OPEC in drei größeren Phasen nach: Der Prolog und die ersten drei Kapitel beschreiben die Herausbildung von "petrostates" (4) im globalen Süden, die Gründung der OPEC und das erste Jahrzehnt der Institution. Seit der Zwischenkriegszeit hatten sich, zunächst in Venezuela und dann auch im Nahen und Mittleren Osten, Staaten gebildet, deren wichtigste und oft einzige Einnahmequelle im Erdölhandel lag. In dieser Phase etablierten international tätige Großkonzerne ein Konzessionssystem, das ihnen weitgehend freie Hand über Ölpreis und Fördermengen einräumte und im "Fifty-Fifty system" (53) in den 1950ern seinen Höhepunkt fand. Die erdrückende Macht der Konzerne war letztlich ein zentraler Auslöser für die Gründung der OPEC 1960. Frustriert von den niedrigen Ölpreisen und inspiriert von dependenztheoretischen Überlegungen des argentinischen Ökonomen Raúl Prebisch wollte die Organisation die Kooperation unter den Exportnationen stärken und den Zugriff auf Preisgestaltung und Förderraten ermöglichen. Es erscheint deshalb konsequent, dass mit Venezuela ein südamerikanischer Staat in dieser frühen Phase oft die Initiative in der OPEC ergriff. Trotzdem gipfelten die 1960er Jahre in einer "consumer's decade" (135), in der die Ölpreise konstant auf einem historischen niedrigen Niveau festgesetzt wurden.

In den Kapiteln vier bis sechs zeigt Garavini, wie sich der internationale Ölmarkt ab 1971 in einen "producers' market" (193) verwandelte und es den OPEC Staaten gelang, innerhalb kurzer Zeit die Ölpreise rasch ansteigen zu lassen. Diese Entwicklung gipfelte Mitte der 1970er in der genannten "oil revolution" (216), in der die OPEC-Staaten weitgehende Kontrolle über ihre Ölreserven und die Preisstruktur erlangten und die Organisation zum dominanten ölpolitischen Akteur aufstieg. Für die raschen Preissprünge, die diese Phase prägten, war eine Kombination aus Faktoren verantwortlich, die nur zum Teil in den OPEC-Nationen selbst zu suchen sind. Insbesondere die rasche Inflation des nicht mehr an den Goldstandard gebundenen Dollars, die wachsende Bedeutung von Ölimporten in den USA und das stagnierende Angebot waren als äußere Faktoren relevant. In dieser Phase der gesteigerten Nachfrage radikalisierten sich zudem die Konzepte der Mitgliedstaaten deutlich, wie die Debatte um "nationalization" und "partizipation" (203) zeigt, in der die moderaten Staaten unter der Führung von Saudi-Arabien den Rufen nach Nationalisierung die schrittweise Entmachtung der Ölkonzerne entgegensetzten. Im Effekt wurde dasselbe Ziel erreicht - die OPEC-Staaten erlebten einen gewaltigen Souveränitätssprung.

Die OPEC-Nationen blieben jedoch hier nicht stehen, vielmehr versuchten sie sich in der Folge als "spearhead" einer "new international economic order" (NIEO) (245) zu etablieren. So sollte die Gunst der Staaten des globalen Südens erworben werden, die selbst keine Ölvorräte hatten und besonders von den Preissprüngen betroffen waren. Die Schwierigkeiten dieser Staaten werden jedoch nicht weiter reflektiert. Obwohl es gelang, die OECD-Nationen an den Verhandlungstisch zu bringen, versandeten die Debatten um eine NIEO Ende der 1970er ohne nennenswerte Erfolge endgültig. Auch innerhalb der Organisation gelang es nicht, eine langfristige politische Strategie zu entwickeln, die der OPEC einen dauerhaften Einfluss gesichert hätte.

Im abschließenden siebten Kapitel sowie im Epilog erkundet Garavini die Gründe für die Krise der OPEC nach 1980. Insbesondere drei Faktoren stellt er heraus: Erstens gelang es den westlichen Industrienationen, mit den USA und Großbritannien an der Spitze, ihre Abhängigkeit von Ölimporten aus OPEC-Nationen zu senken. Zweitens entstanden außerhalb der OPEC signifikante Exportnationen, neben Mexiko und Russland insbesondere Großbritannien und Norwegen. Drittens scheiterten die OPEC-Staaten daran, eine kohärente Preis- und Förderpolitik zu etablieren, die es erlaubt hätte, ein starkes Gegengewicht zu den äußeren Herausforderungen zu bilden. Vielmehr entstand ein System, in dem sich die meisten Staaten nicht an die getroffenen Abmachungen hielten. In dieser prekären Situation gelang es auch Saudi-Arabien als "swing producer" (339) nicht, die Alleingänge der anderen OPEC-Nationen dauerhaft auszugleichen.

In Folge dieser Schwäche erlebten die Exportnationen in den 1990ern den Aufstieg nationaler Ölfirmen, die sich oft robust gegen die als bürokratisch und ineffektiv wahrgenommenen Ölministerien und staatlichen Kontrollorgane positionierten. Die OPEC war von vielen Seiten unter Beschuss geraten und hatte einen Großteil ihrer Einflussmöglichkeiten verloren. Die Forderungen nach "normalization" (384) setzten sich, so konstatiert Garavini kritisch, seit den 1990ern in vielen Ölnationen durch. Der Ölhandel werde sich jedoch sich auch in Zukunft nicht gänzlich entpolitisieren lassen.

Garavini ist mit seiner Studie ein wichtiger Beitrag zur Geschichte der Ressource Öl geglückt, die die Geschichte dieser Ressource konsequent aus der Perspektive der ölexportierenden Länder erzählt. Der Mut des Autors, eine Vielzahl von Akteuren über eine lange Zeit zu verfolgen, mündet in eine komplexe Erzählung, die auf absehbare Zeit das Referenzwerk zur Geschichte der OPEC darstellen wird. Schade ist lediglich, dass die in einem klaren und lesenswerten Duktus verfasste Studie an zahlreichen sprachlichen Fehlern leidet. Hier hätte der Verlag mit einem besseren Lektorat die Lesbarkeit deutlich erhöht.

Anmerkungen:

[1] Den Begriff "Oil revolution" verwendete bereits Christopher R. W. Dietrich: Oil revolution. Anticolonial Elites, Sovereign Rights, and the Economic Culture of Decolonization, Cambridge 2017.

[2] Ian Seymour: OPEC. Instrument of Change, London 1980; Pierre Terzian: OPEC. The Inside Story, London 1985; Ian Skeet: Opec: Twenty-five years of prices and politics, Cambridge u. a. 1988.

[3] NYUAD Library, Archives and Special Collections, Abu Dhabi: GGC, Giuliano Garavini Collection, MC-038. http://dlib.nyu.edu/findingaids/html/nyuad/ad_mc_038/ (eingesehen am 28.02.2020)

Clemens Huemerlehner