Seit Meldungen über die Finanzprobleme der sozialen Sicherungssysteme beinahe täglich die innenpolitischen Schlagzeilen bestimmen, ist der Sozialstaat wieder vom Rand in das Zentrum öffentlicher Aufmerksamkeit gerückt. Das Buch der Tübinger Historikerin Gabriele Metzler reagiert auf das wachsende Bedürfnis nach verständlichen Informationen über Funktionsbedingungen und Wirkungsweisen der sozialen Sicherung, indem es seinen Lesern die "historische Gewachsenheit" (15) aktueller sozialpolitischer Probleme aufzeigen will.

Hierzu führt Metzler ihre Leser in vier chronologisch angelegten Kapiteln durch rund 120 Jahre Sozialstaatsentwicklung vom Kaiserreich zur deutschen Wiedervereinigung. Sie erzählt die Geschichte des Sozialstaats als Modernisierungs- und Expansionsgeschichte mit Sinn für deren Ambivalenzen. Sozialpolitik schuf Erwartungen, die sie kaum erfüllen konnte, stärkte nicht nur Teilhaberechte, sondern auch Durchgriffsmöglichkeiten des Staates auf seine Bürger, löste nicht nur alte Probleme, sondern erzeugte auch neue, indem sie zum Beispiel Personen aus familiären Bindungen freisetzte und so Individualisierungsprozesse ermöglichte, welche die Reproduktionsgrundlagen des Sozialstaats gefährden. Vor diesem Hintergrund diskutiert Metzler Ursachen der gegenwärtigen Situation, die sie als ökonomische Krise, als Krise der Steuerungsfähigkeit und als sozialkulturelle Krise des Sozialstaats charakterisiert. In einem abschließenden Kapitel erörtert sie die Herausforderung des Sozialstaats durch die Globalisierung. Dabei wechselt sie ihre Perspektive: Im Mittelpunkt steht nicht mehr die Erklärung des Gewordenen anhand gesicherten historischen Wissens, sondern die Prognose künftiger Entwicklungen, eine Kunst also, auf die sich Historiker nie besonders gut verstanden haben. Pointiert formuliert Metzler hier die These, dass der Sozialstaat in seiner derzeitigen Form dem Druck der Globalisierung nicht standhalten wird (244, 236).

Sie begründet ihre Vermutung mit dem Bedeutungsverlust nationalstaatlicher Regulierungen im Zeichen zunehmender weltwirtschaftlicher Verflechtung und mit weit reichenden sozioökonomischen Wandlungsprozessen, welche die Siebzigerjahre als epochale Umbruchperiode hervortreten lassen. Als Projekt der "ersten", industriegesellschaftlich geprägten "Moderne" habe sich der deutsche Sozialstaat in der "zweiten", postindustriellen Moderne, in der diskontinuierliche Erwerbsbiografien an die Stelle dauerhafter Arbeitsverhältnisse und individualisierte Lebensstile an die Stelle normierter Biografien treten, selbst überlebt (210, 229, 234). Aus historischer Perspektive lässt sich dieser These allerdings entgegenhalten, dass die hier beschriebene Grundkonstellation keineswegs neu ist. Seit seiner Gründung musste sich der Sozialstaat stets unter Bedingungen bewähren, für die er nicht geschaffen worden war. Erstaunlich und erklärungsbedürftig ist, welch große Anpassungsfähigkeit er dennoch bei der Bewältigung von Kriegen, Geldentwertungen, Wirtschaftskrisen und demografischen Veränderungen bewiesen hat.

Metzler hingegen setzt einen anderen Schwerpunkt. Bei ihr kommen Kritiker des Sozialstaats häufiger zu Wort als seine Befürworter, die durch Sozialpolitik verursachten Lasten erhalten deutlich mehr Gewicht als sozialstaatliche Leistungen, etwa bei der Integration der Gesellschaft nach dem Zusammenbruch der beiden deutschen Diktaturen. Gerade mit Blick auf die Gegenwart hätte auch eine andere Perspektive fruchtbar sein können, die weniger die durch den Sozialstaat selbst bewirkten Belastungen in den Vordergrund stellt als vielmehr die Frage, welche Lasten dem Sozialstaat in unterschiedlichen historischen Konstellationen aufgebürdet worden sind.

Der Gewaltmarsch durch vier Epochen deutscher Sozialstaatsgeschichte führt bisweilen zu argen Verknappungen. Im Zentrum der Darstellung stehen vor allem Diskurse und langfristige Prozesse, weniger Akteure und sozialpolitische Entscheidungen. Viele Themen, etwa die westdeutsche Neuordnungsdiskussion nach 1945 oder die Bedeutung der kommunalen Sozialpolitik, werden mehr angerissen als erklärt. Die Konzentration auf die Kernbereiche Arbeitsverfassung, Sicherung im Alter und bei Krankheit geht zulasten wichtiger sozialstaatlicher Handlungsfelder, wie dem Umgang mit Behinderten und mit abweichendem Sozialverhalten. Die Zentralperspektive staatlicher Sozialpolitik vernachlässigt die gerade in Deutschland bedeutende "gemischte Wohlfahrtsproduktion" durch freigemeinnützige Träger. Den Föderalismus nimmt Metzler vor allem als sozialpolitischen Blockadefaktor wahr, nicht aber als Movens sozialpolitischer Entwicklung. Dabei sind zum Beispiel weite Bereiche der bundesdeutschen Familien- und Bildungspolitik Ländersache.

Mitunter stört ein legerer Umgang mit Begriffen den Gang der Argumentation, vor allem dann, wenn diese Begriffe aus dem Modevokabular der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften entlehnt werden. Was zum Beispiel der unter Ökonomen wegen seiner schwierigen Operationalisierbarkeit strittige Begriff der "Transaktionskosten" zur Erklärung sozialstaatlicher Steuerungsprobleme beitragen kann (215 f.), bleibt unklar. Die inflationäre Anwendung des Sozialstaatsbegriffs zur Bezeichnung der sozialen Sicherungssysteme von liberaler Demokratie, nationalsozialistischer und kommunistischer Diktatur (13, 152), nimmt diesem viel von seiner Distinktionskraft. Seine Verwendung für die DDR ist in der Forschung umstritten und bestenfalls für die Zeit seit den Siebzigerjahren erwägenswert. Zur Charakterisierung nationalsozialistischer Herrschaft ist der Sozialstaatsbegriff dagegen unbrauchbar, geraten so doch die massiven Entrechtlichungstendenzen in der sozialen Sicherung aus dem Blick. Dabei ist gerade für das deutsche Sozialstaatsmodell ein enger Zusammenhang von Rechtsstaatlichkeit und sozialer Sicherheit charakteristisch.

Das Buch enthält eine Reihe von Verkürzungen, problematischen Wertungen und sachlichen Fehlern, auf die hier nur exemplarisch eingegangen werden kann: Die Vermutung, nationalsozialistische Sozialpolitik sei "dezidiert" pronatalistisch gewesen (127), ist in dieser einseitigen Zuspitzung ein von Gisela Bock lange widerlegter und angesichts von mehr als 360.000 Zwangssterilisierten nur schwer nachvollziehbarer Irrtum.[1] Auch entwickelte der Nationalsozialismus keineswegs, wie Metzler vermutet, "Tendenzen zur Medikalisierung von Schwangerschaft und Geburt" (128). Der Reichsgesundheitsführer, dessen Mutter übrigens selbst Hebamme war, propagierte entschieden die "natürlichere" Hausgeburt anstelle der Krankenhausentbindung. Hitlers Deutsche Arbeitsfront plante keine verbesserte Sozialversicherung (122), sondern das genaue Gegenteil, eine staatlich gewährte Alters- und Gesundheitsversorgung für den "rassereinen" und politisch konformen Teil der deutschen Bevölkerung. Bei Adenauers Rentenreform von 1957 waren primär innenpolitische Erwägungen, nicht jedoch die deutsch-deutsche Systemkonkurrenz ausschlaggebend. Die Rentenreform war auch nicht "Höhepunkt und Wendemarke des westdeutschen Sozialstaates" (176), der bekanntlich bis zum Ölpreisschock kräftig weiter expandierte.

Schließlich irritiert auch die nicht immer klare Abgrenzung zwischen eigenen Deutungen und übernommenen Forschungsbefunden. Teils werden fremde Gedanken als solche ausgewiesen und ihrem Urheber zugeordnet, wie bei Stephan Leibfrieds Überlegungen zur Zukunft des deutschen Sozialstaats im Zeichen der europäischen Integration (248 f.), teils durch Anführungszeichen als Übernahmen gekennzeichnet, ohne dass der Autor erkennbar wird, wie bei Wilfried Rudloffs Begriff der "Wohlfahrtsstadt" (11, 31). Teils übernimmt Metzler auch Forschungsbefunde und Interpretationsmuster, ohne deren Herkunft deutlich zu machen. Die Unterscheidung zwischen frei verfügbarem Handbuchwissen, nachzuweisender Ordnungsleistung anderer Autoren und der direkten Übernahme fremder Gedanken ist bei einem Werk, das sich an ein breiteres Publikum richtet und daher ohne umfangreichen Belegapparat auskommen möchte, nicht immer einfach. Metzler macht es sich in dieser Hinsicht indes zu leicht, wenn sie seit Jahren bekannte Tatsachen wie die starke Arbeitsorientierung der DDR-Sozialpolitik als eigene Deutung präsentiert (160) [2] oder erklärt, sie wolle die Stabilität sozialstaatlicher Institutionen "vornehmlich aus der Pfadabhängigkeit erklären" (200), ohne offen zu legen, dass dieses aus der Technikgeschichte entlehnte Konzept für die Analyse der deutschen Sozialstaatsgeschichte längst fruchtbar gemacht wurde.[3]

Infolge solcher Defizite eignet sich das hier vorzustellende Buch nur sehr eingeschränkt für den Gebrauch in der akademischen Lehre. Immerhin ist seine Orientierungsleistung für ein breiteres Publikum beträchtlich. Dazu trägt die leserfreundliche, stets um Anschaulichkeit bemühte Diktion des Buches bei. Leser, die den deutschen Sozialstaat als Thema neu entdecken, können hier einiges über die Konstruktionsprinzipien sozialer Sicherungssysteme, die ihnen zugrunde liegenden Gerechtigkeitsvorstellungen oder über Blockadefaktoren der Reformpolitik lernen.

Anmerkungen:

[1] Gisela Bock: Gleichheit und Differenz in der nationalsozialistischen Rassenpolitik, in: Geschichte und Gesellschaft 19 (1993), 277-310, hier 281, 291 f.

[2] Manfred G. Schmidt: Sozialpolitik in Deutschland. Historische Entwicklung und internationaler Vergleich, Opladen, 2. Aufl. 1998, 134.

[3] Vergleiche zum Beispiel Christoph Conrad: Alterssicherung, in: Hans Günter Hockerts (Hg.): Drei Wege deutscher Sozialstaatlichkeit. NS-Diktatur, Bundesrepublik und DDR im Vergleich, München 1998, 101-116, hier 103 f., 114-116.

Winfried Süß